TD/T 1024-2010 县级土地利用总体规划编制规程

中华人民共和国土地管理行业标准

县级土地利用总体规划编制规程

Guidelineforthecounty-levelgenerallanduseplanning

TD/T1024-2010

发布部门：中华人民共和国国土资源部

发布日期：2010年06月27日

实施日期：2010年07月31日

前言

由原国家土地管理局制定的《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》自1997年10月颁布以来，对我国县级土地利用总体规划编制工作

起到了重要的指导作用。为适应经济社会发展的客观需要，加强和改进土地利用规划管理，进一步规范县级土地利用总体规划编制工作，提高

规划的科学性和可操作性，有必要对原规程进行修订。

本次修订在总结县级土地利用总体规划实践的基础上，依据相关法规、标准，对原规程进行调整和完善。调整和完善的主要内容包括土地

规划用途分类、土地用途分区、建设用地空间管制、规划成果要求等。

本规程的附录A、附录B、附录C、附录F、附录G、附录H为规范性附录，附录D、附录E为资料性附录。

本规程由国土资源部提出并归口。

本规程起草单位：国土资源部规划司、中国土地勘测规划院。

本规程主要起草人员：董祚继、田志强、邓红蒂、刘国洪、殷卫平、孙雪东、萧霖、薛萍、陈莹、林坚、刘光振、祁帆、郑伟元、苗泽、

苏航、王冠珠、蔡玉梅、杨枫、汪海。

引言

由原国家土地管理局制定的《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》，自1997年10月颁布以来，对我国县级土地利用总体规划编制工

作起到了重要的指导作用。

为适应经济社会发展的客观需要，加强和改进土地利用规划管理，进一步规范县级土地利用总体规划编制工作，提高规划的科学性和可操

作性，有必要对原规程进行修订。

本次修订是在总结县级土地利用总体规划实践的基础上，依据相关法规、标准，对原规程进行调整和完善。调整和完善的主要内容包括土

地规划用途分类、土地用途分区、建设用地空间管制、规划成果要求等。

1范围

本规程规范了县级土地利用总体规划（以下简称县级规划）编制的任务、程序、内容、方法、成果要求等。

本规程适用于全国县级行政区土地利用总体规划的编制。

2规范性引用文件

下列文件对于本文件的应用是必不可少的。凡是注日期的引用文件，仅所注日期的版本适用于本文件。凡是不注日期的引用文件，其最新

版本（包括所有的修改单）适用于本文件。

GBJ137-1990城市用地分类与规划建设用地标准

GB/T14529-1993自然保护区类型与级别划分原则

GB/T19231-2003土地基本术语

GB/T21010-2007土地利用现状分类

GB50188-2007镇规划标准

GB50298-1999风景名胜区规划规范

TD/T1004-2003农用地分等规程

TD/T1005-2003农用地定级规程

TD/T1011-2000土地开发整理规划编制规程

TD/T1018-2008建设用地节约集约利用评价规程

3术语和定义

GB/T19231-2003中确立的以及下列术语和定义适用于本规程。

3．1土地规划用途分类landuseclassificationforplanning

根据土地利用总体规划编制和实施管理的需要，在现行土地利用现状调查的基础上，将有关地类进行归并或调整所形成的土地规划用途类

别。土地规划用途分类采用三级分类体系：一级类3个；二级类10个；三级类中，建设用地分为14个，农用地和其他土地可根据需要划分。相

应分类见附录A。

3．2

规划基数landusedataofthebaseyear

在土地利用总体规划编制中，根据土地规划用途分类对土地利用现状数据进行归并和转换,形成的规划基期年各类用地基础数据。

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3．3

土地用途区zoningbytheprimarylanduse

为指导土地合理利用、控制土地用途转变,依据区域土地资源特点和经济社会发展需要划定的空间区域。一般包括基本农田保护区、一般

农地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区、牧业用地区等类

型。

3．3．1

基本农田保护区landusezonefortheprimefarmlandprotection

是为对基本农田进行特殊保护和管理划定的区域。

3．3．2

一般农地区landusezoneforordinaryagriculture

是在基本农田保护区外，为农业生产发展需要划定的区域。

3．3．3

城镇村建设用地区landusezoneforsettlement

是为城镇（城市和建制镇，含各类开发区和园区，下同）和农村居民点（村庄和集镇，下同）发展需要划定的区域。

3．3．4

独立工矿区landusezoneforincompatibleindustry

是为独立于城镇村的采矿用地以及其他独立建设用地发展需要划定的区域。

3．3．5

风景旅游用地区landusezonefortourism

是指具有一定游览条件和旅游设施，为人们进行风景观赏、休憩、娱乐、文化等活动需要划定的区域。

3．3．6

生态环境安全控制区landusezoneforenvironmentalriskcontrol

是指基于维护生态环境安全需要进行土地利用特殊控制的区域，主要包括河湖及蓄滞洪区、滨海防患区、重要水源保护区、地质灾害

高危险地区等。

3．3．7

自然与文化遗产保护区landusezoneforheritageprotection

是为对自然和文化遗产进行特殊保护和管理划定的区域。主要包括依法认定的各种自然保护区的核心区、森林公园、地质公园，以及

其他具有重要自然与文化价值的区域。

3．3．8

林业用地区landusezoneforforestry

是为林业发展需要划定的区域。

3．3．9

牧业用地区landusezoneforpasturehusbandry

是为畜牧业发展需要划定的区域。

3．4

建设用地管制区zoningforregulatingtheconstructiveexpansion

为引导土地利用方向、管制城乡用地建设活动所划定的空间地域。具体划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区四种

类型。

3．4．1

允许建设区constructiveexpansionpermittedzone

规划中确定的，允许作为建设用地利用，进行城乡建设的空间区域。

3．4．2

有条件建设区constructiveexpansionconditionally-permittedzone

规划中确定的，在满足特定条件后方可进行城乡建设的空间区域。

3．4．3

限制建设区constructiveexpansionrestrictedzone

允许建设区、有条件建设区和禁止建设区以外，禁止城镇和大型工矿建设，限制村庄和其他独立建设，控制基础设施建设，以农业发

展为主的空间区域。

3．4．4

禁止建设区constructiveexpansionprohibitedzone

规划中确定的，以生态环境保护为主导用途，禁止开展与主导功能不相符的各项建设的空间区域。

3．4．5

规模边界boundaryoftheconstructiveexpansionpermittedzone

依规划确定的城乡建设用地规模指标划定的允许建设区的范围界线。

3．4．6

扩展边界boundaryoftheconstructiveexpansionlimit

规划确定的可以进行城乡建设的最终范围界线。由允许建设区和有条件建设区共同形成。

3．4．7

禁建边界boundaryoftheconstructiveexpansionprohibitedzone

规划确定的禁止建设区的范围界线。

3．5

土地整治landconsolidationandimprovement

对低效、空闲和不合理利用的土地进行治理，提高土地利用率和产出率的活动，是各类土地整理、复垦、开发等活动的统称。

3．6

城乡建设用地增减挂钩land-areabalancemechanismbetweentheurbanandruralsettlements

依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块），共同组成建

新拆旧项目区，通过建新拆旧等措施，实现耕地不减少、质量有提高、建设用地不增加、布局更合理、节约集约用地等目标的土地整治活动。

3．7

中心城区centralcityarea

以城镇主城区为主体，并包括邻近各功能组团以及需要加强土地用途管制的空间区域。

4总则

4．1规划定位

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县级规划是落实上级土地利用总体规划（以下简称上级规划）和指导乡（镇）土地利用总体规划（以下简称下级规划）的规划，是县域内

土地利用、审批和监管的基本依据。

4．2规划任务

县级规划的任务，是根据自然经济社会条件和上级规划的要求，研究确定土地利用的方针、目标和调控措施，合理调整土地利用结构和布

局，统筹协调和合理安排县域内各业、各类用地，制定规划实施的各项保障措施。主要包括：

a）落实上级规划下达的任务，协调上下级规划；

b）研究制定土地利用的方针和目标，确定各类农用地、建设用地的调控指标；

c）统筹安排县域内土地利用结构、布局与主要用地规模；

d）划定土地用途区，落实建设用地空间管制，明确管制规则；

e）确定土地整治的规模、范围和重点区域；

f）分解下达乡（镇）土地利用调控指标；

g）制定实施规划的措施。

4．3规划范围

县级规划范围为县级行政辖区内的全部土地。

沿海地区除现状土地外，规划期间自然和人工形成的土地应纳入规划范围。

4．4规划期限

县级规划的期限一般为10～15年，目标年应与上级规划相一致。规划期内，应结合国民经济和社会发展规划做出分阶段安排，重点安排近

期（一般为5年）土地利用。

4．5编制依据

县级规划编制的依据为：

a）《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等国家有关土地资源利用、保护与管理的法律法规及地方法规；

b）国家有关土地资源利用、保护与管理的政策；

c）《土地利用总体规划编制审查办法》、《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》等涉及土地利用规划编制与实施的行政规章和规

范性文件；

d）上级土地利用总体规划；地方国民经济和社会发展规划；经依法批准的其他相关规划；

e）依法组织开展并公布的相关调查评价成果。

4．6编制主体

4．6．1县级规划的编制主体为县级人民政府。

4．6．2县级规划的组织编制工作由县级国土资源行政主管部门负责。

4．6．3承担县级规划编制的机构，应当符合国家有关土地规划机构资质认证的规定。

4．7编制原则

4．7．1依法编制

县级规划编制应遵循《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规和规章的规定，符合地方有关土地管理法规的要求。

4．7．2统筹兼顾

县级规划编制应全面考虑经济、社会、资源、环境条件和土地供需情况，妥善处理全局与局部、当前与长远的关系，统筹安排土地利用。

规划涉及的土地利用活动应避免或尽量减少对相邻地区产生负面影响。

4．7．3上下结合

县级规划编制在确定土地利用政策、规划目标与主要指标、土地利用布局与用途分区中，应注重上下级规划的协调和衔接。县、乡两级土

地利用总体规划原则上应同步编制。

4．7．4充分协调

县级规划编制应与相关规划在用地规模和布局等方面做好协调。城市总体规划、村庄和集镇规划，江河、湖泊综合治理和开发利用等规划

应与土地利用总体规划相衔接。

4．7．5公众参与

县级规划编制应采取多种形式，广泛听取基层政府、部门、专家和社会公众对规划目标、方案、实施措施等的意见和建议。

4．8编制程序

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县级规划编制应依照以下程序：

a）准备工作；

b）现行规划实施评价；

c）基础研究；

d）编制规划大纲；

e）编制规划成果；

f）征求公众意见；

g）规划报批；

h）规划成果应用。

具体程序见附录B。

4．9其他要求

4．9．1县级规划编制中，应划定中心城区规划控制范围，合理确定城市（镇）建设用地规模及范围，进行土地用途分区，制定土地用途管制

规则。

4．9．2县级规划编制所依据的基础数据应当符合有关法律的规定。规划成果数据统一使用法定的计量单位，参见附录C。

4．9．3县级规划编制应考虑规划管理信息化的需要。规划成果应符合县级土地利用总体规划数据库标准的有关要求。

5准备工作

5．1组织准备

5．1．1县级规划编制应建立相应的领导决策机制、组织编制机制和经费保障机制。

5．1．2县级规划编制工作开展前，应制定相应的工作方案或计划。

5．1．3县级规划编制应开展必要的技术培训和宣传动员工作。

5．2技术准备

5．2．1基础资料调查

5．2．1．1根据规划需要解决的土地利用问题和规划目标，有针对性地调查收集行政区划、地质地理、自然资源、生态环境、人口状

况、经济发展、社会民生、基础设施、土地利用、规划实施等方面的资料。基础资料收集可参照附录D。

5．2．1．2基础资料应由县级人民政府组织相关部门提供。主要包括纸质文字报告、数据、图件及相应的电子文件。

5．2．1．3基础资料调查时，应进行信息核查，归档整理工作。

5．2．1．4在基础研究、成果编制时，可根据需要开展必要的补充调查。

5．2．2规划基数确定

县级规划编制中，应在土地利用现状调查数据的基础上，结合实际需要，按照土地规划用途分类对土地利用现状数据进行转换，形成规划

基数。

5．2．3基础图件准备

在规划基数确定的基础上，依照县级土地利用总体规划制图规范的要求选择和准备有关基础图件。

6实施评价

6．1一般要求

全面评价现行规划实施情况，客观分析存在的问题及其原因，总结经验，提出改进建议。

6．2评价主要内容

a）现行规划编制、实施的经济社会背景分析；

b）现行规划的执行情况分析及评价，包括规划目标及其主要规划指标执行情况、土地节约集约利用情况、规划调整和修改情况、重点项

目落实情况、违法违规用地及其查处情况等；

c）现行规划实施产生的经济、社会、生态影响及效益分析；

d）现行规划实施存在的主要问题及其原因；

e）改进规划编制和实施管理的建议。

7基础研究

7．1一般规定

7．1．1基础研究包括基本问题研究、专项调查评价和重大问题研究，应因地制宜、有选择地开展。

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7．1．2基本问题研究包括土地利用现状分析、土地供需分析等。

7．1．3专项调查评价是结合基本问题研究、重大问题研究或规划大纲、方案编制需要开展的调查评价工作。包括土地适宜性与潜力评价等。

7．1．4重大问题研究应结合实际，针对可能影响土地利用的重要问题开展。可能涉及土地利用战略选择、经济社会发展对土地利用的影响、

耕地和基本农田保护、节约集约用地、土地利用结构与布局优化、土地利用的生态环境影响、规划实施保障措施等问题。

7．1．5基础研究应充分利用原有的工作基础和成果，依照相关技术标准或规定开展。

7．2土地利用现状分析

7．2．1土地利用的自然与社会经济背景分析

通过对气候、地质、地貌、土壤、水文、植被、矿藏、景观、海洋、灾害等自然条件和人口、产业、城镇化、村镇建设、基础设施建设等

社会经济条件进行分析，明确土地利用的有利条件与制约因素。

7．2．2土地资源数量、质量及变化分析

通过对各类土地的数量、质量及其变化情况进行分析和比较，客观评价土地资源的状况和特点，研究引起土地资源变化的原因，分析土地

资源变化对经济、社会、环境产生的影响。

7．2．3土地利用结构与布局分析

结合土地资源条件，分析各类土地比例和分布，重点对耕地、建设用地的比例、分布和增减变化进行分析，总结规律和特点。

7．2．4土地利用程度与效益分析

分析土地利用率、实际利用水平和土地产出率，并与土地利用先进水平或现有技术经济条件下可以实现的最大利用率、产出率进行比较，

评价土地利用程度与效益。

7．2．5分析结果的综合

在上述分析基础上，归纳总结土地利用的特点、问题及其原因，结合现行规划实施评价，提出要解决的土地利用重大问题及措施建议。

7．3土地适宜性与潜力评价

7．3．1土地适宜性评价

针对改变土地用途和利用方式的情况，评定土地对于特定用途的适宜性和限制性，为规划用途的确定提供依据。评价应遵循客观公正、有

针对性、持续利用、实用可行等原则。

7．3．2土地利用潜力评价

针对某种用途，分析和测算在一定经济社会条件下土地资源所具有的潜在生产能力或利用能力，确定各类土地的潜在供给量。重点评价农

用地整理潜力、建设用地整理潜力、废弃地复垦潜力和未利用土地开发潜力等。

7．4土地供需分析

7．4．1土地需求预测

以经济社会发展预期为基础，根据经济社会发展对土地利用的要求、上级下达的规划指标和土地利用的主要问题，对规划期间各类用地需

求及布局发展趋势进行测算和分析。可按照土地规划用途分类，分别预测耕地、园地、林地、牧草地等农用地，城镇、农村居民点、交通、水

利等建设用地的需求。具体方法参见附录E。

7．4．2土地供给分析

在土地利用现状分析、土地适宜性评价和土地利用潜力评价等的基础上，综合考虑各类用地的实际利用水平和规划期间调整用途、整治利

用以及围填海造地的可能性，提出规划期间各类用地的供应潜力。具体方法参见附录E。

7．4．3土地供需平衡分析

在土地利用现状分析、土地需求预测、土地供给潜力分析等基础上，对各类用地的供需情况和土地总供给、总需求进行汇总，并结合各类

用地空间布局进行分析，形成土地供需状况的初步结论。

8规划大纲

8．1一般规定

8．1．1县级规划应在编制正式规划成果前，研究制定土地利用总体规划大纲，逐级上报规划批准机关的同级国土资源行政主管部门审查。

8．1．2规划大纲编制应有针对性，并能指导规划成果编制。

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8．1．3规划大纲一般包括规划大纲文本、示意图件及有关材料。

8．2编制要求

8．2．1规划大纲应明确规划指导原则、方针目标，提出规划期内主要用地规模和布局的总体调控方向，中心城区建设用地规模控制范围和布

局方向，以及拟实施的土地整治方案和配套措施。

8．2．2规划大纲文本主要内容包括：

a）前言。简述规划编制的目的、依据、任务、规划范围和规划期限等；

b）规划背景。简述县域概况、上轮规划实施的评价结论、土地资源利用现状和特点、土地利用的主要问题与土地供需初步分析结论；

c）规划目标。阐明规划指导原则、规划目标和主要调控指标；

d）土地利用结构和布局调整；

e）其他规划设想；

f）规划实施的主要保障措施；

g）附表。在附录F中选用。

8．2．3规划大纲需进行空间要素表达时，可编制形式简明、示意性、体现规划目标和主要用地布局设想的相应图件。

8．2．4有关材料包括与大纲编制相关的说明、研究报告、土地利用现状图、与规划大纲内容深度相对应的规划图件等。

8．2．5规划大纲论证应立足现行规划实施评价和基础研究，在充分吸收各有关部门、乡（镇）意见的基础上，重点对规划的指导原则、方针

目标及目标实现途径进行论证，对主要用地的供需进行综合平衡，开展土地利用结构和布局调整的多方案评价，提出土地利用的总体安排。

9规划编制

9．1一般规定

9．1．1规划编制应根据经论证、审定的规划大纲，深化相关研究，完善规划内容，编制规划文本、图件和说明，建立规划成果数据库。

9．1．2规划编制应重点开展以下工作：

a）规划目标确定；

b）土地利用结构和布局调整；

c）土地用途区划定，制定土地用途区管制规则；

d）建设用地空间管制；

e）土地整治安排；

f）乡（镇）土地利用控制；

g）近期规划安排；

h）规划实施措施制定。

9．1．3规划编制中形成的规划方案应在公共媒体上公布，广泛征求社会各方特别是相关权利人的意见。修改完善后的规划成果应按规定程序

逐级上报有权批准机关审批。

9．2规划目标确定

9．2．1县级规划编制，应以科学发展观为指导，围绕实施经济社会发展战略，着眼解决土地利用的重大问题，提出规划期间土地利用调控目

标。

9．2．2确定规划目标的依据主要包括：

a）国民经济与社会发展规划；

b）上级规划的要求；

c）县域资源环境与经济社会状况；

d）土地供需状况与土地利用的主要问题等。

9．2．3规划目标主要包括以下方面：

a）保护耕地特别是基本农田；

b）保障经济社会发展的必要用地；

c）保护和改善生态环境；

d）推进节约集约用地和农村土地整治等。

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9．2．4规划目标应通过具体的指标量化，主要包括耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、土地整治

补充耕地面积、人均城镇工矿用地、建设用地总规模、新增建设用地总量、新增建设占用农用地规模、交通水利等基础设施用地规模、城镇工

矿用地规模、土地集约用地指标等。

9．3土地利用结构和布局调整

9．3．1制定土地利用结构和布局调整方案

一般按以下步骤进行：

a）明确结构和布局调整的条件。结构和布局调整必须满足上级规划下达的各项约束性指标，以及当地资源环境条件中的硬性约束；

b）进行土地供需综合平衡。根据土地利用现状分析、潜力评价和需求预测，进行土地供求综合平衡。当县域内土地供给和需求难以平衡

时，应依据规划编制原则和规划目标，提出对各类用地数量、结构与布局进行合理调配，解决供需矛盾的措施；

c）提出结构和布局调整供选方案。在土地供需综合平衡的基础上，根据经济社会发展预期、实施途径和规划保障措施的不同，提出多个

土地利用结构和布局调整的供选方案；

d）开展多方案评价比较。从方案实施的可能性、效益、保障条件、社会敏感性等方面，对供选方案进行综合评价和比较选优，提出推荐

方案；

e）确定结构和布局调整方案。对提出的推荐方案及供选方案进行论证，征求有关地方、部门和专家意见，确定结构和布局调整方案。

9．3．2土地利用结构和布局调整方案的拟定

应遵循以下原则和次序：

a）设定国土生态屏障网络用地；

b）优先保护耕地和基本农田；

c）保障基础设施建设用地；

d）优化城乡建设用地布局；

e）拓展农业生产和城乡绿色空间用地；

f）构建土地利用景观风貌。

9．3．3设定国土生态屏障网络用地

a）落实上级规划确定的基础性生态用地的规模和布局；

b）维护县城内森林、江河湖泊、苇地沼泽和海岸线，保护具有重要生态功能的各类用地，保障生态网络的连续性与完整性，形成基本生

态屏障；

c）统筹协调生态屏障用地与生产、生活用地，保留原有乡土、民俗和休闲用地；

d）在市级生态用地布局的基础上，提出主要生态廊道与斑块的布局和功能要求；

e）划定重要流域、重大灾害与重点污染治理区域，保障环境基础设施建设用地。

9．3．4优先保护耕地和基本农田

在调查评价的基础上，根据上级规划下达的耕地和基本农田保护指标，编制耕地和基本农田保护方案，确定规划期间耕地保有量和增减数

量，提出基本农田保护面积和调整的规模、范围，拟定耕地占补平衡、基本农田保护的实施措施。

9．3．4．1严格控制耕地减少

a）严格控制非农业建设占用耕地。按照不占或少占耕地的原则布局新增建设用地，确需占用耕地的，尽量占用质量较差的耕地；

b）有序实施生态退耕。禁止不符合国家生态退耕规划和政策、未纳入生态退耕计划的生态退耕。确需新增生态退耕的，要落实补充

耕地；

c）合理引导农业内部结构调整。不因农用地结构调整降低耕地保有量。耕地调整为其他农用地的，不得破坏耕作层。各类防护林、

绿化带等生态建设应尽量避免占用耕地，确需占用的，应补划数量质量相当的耕地；

d）及时复垦灾毁耕地。

9．3．4．2加大补充耕地力度

a）严格执行建设用地占用耕地补偿制度。按照建设用地占用耕地占补平衡的要求，严格落实上级规划下达的补充耕地义务。有条件

的地区，在完成补充耕地义务基础上，可增加补充耕地任务；

b）加大土地整治补充耕地力度。加强农村土地整理、工矿废弃地复垦，适度开发宜耕后备土地，在改善生态环境的同时，增加有效

耕地面积，提高耕地质量。

9．3．4．3优化耕地与基本农田布局

a）在保持耕地布局基本稳定的基础上，按照加快现代农业建设、推进农业规模化产业化发展的要求，对农业基础设施完善、质量

好、集中连片的耕地进行重点保护和整治；

b）以农用地分等定级为依据，优先把优质耕地划入基本农田。有良好水利与水土保持设施的耕地，集中连片的耕地，水田、水浇

地，国家和地方人民政府确定的粮、棉、油、菜生产基地内的耕地，土地整治新增优质耕地，应当优先划为基本农田；

c）协调好基本农田与各类建设用地的空间布局关系。交通沿线的耕地、城镇扩展边界外的耕地、独立工矿和集镇村庄周边的耕地，

原则上应当划为基本农田。各类新增建设用地的布局安排应当避让基本农田；

d）按照面积不减少、质量有提高、布局总体稳定的总要求，对基本农田进行适当调整。调整后的基本农田数量不得低于上一级规划

下达的基本农田保护面积指标；调整后的基本农田平均质量等别应高于调整前的平均质量等别，或调整部分的质量等别有所提高；新调入基本

农田的土地利用现状应当为耕地；现状基本农田中的优质园地、高产人工草地、精养鱼塘等，可以继续作为基本农田实施管护。

9．3．5保障基础设施用地

a）交通、水利等基础设施建设用地规模，按照国家产业政策和供地政策、行业发展规划与用地定额标准等确定；

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b）交通、水利等基础设施用地布局，应当与城乡建设用地空间格局相协调，主要用于满足工业化、城镇化和新农村建没的客观需求，改

善落后地区的投资环境和发展能力；

c）交通、水利等基础设施用地布局，应尽可能避让基本农田、生态屏障用地，减少建设项目实施对当地生产生活、生态环境、乡风民俗

和人文景观等产生的负面影响；交通干线布局应预留交通走廊，尽量并线安排，减少对国土空间的分隔；

d）难以确定位置和范围的基础设施建设项目和其他关系民生的零星建设用地，可预留新增建设用地指标，编制用地项目表，并在规划图

上示意性标注项目的位置和范围。

9．3．6优化城乡建设用地布局

a）城乡建设用地规模，根据人口和城镇化预期、城镇规模增长对城镇人均用地需求的影响、农村生产生活方式变化对农村人均用地需求

的影响、节约集约用地要求以及农村居民点用地更新退出机制等因素综合确定；

b）城乡建设用地布局，应按照点轴发展规律，形成城镇紧凑发展、工业园区集中发展、农村居民点集聚发展的土地利用格局；

c）城镇新增用地，应当在统筹利用存量土地的基础上，依托现有城镇及基础设施，少占耕地和水域，避让基本农田、地质灾害高危险地

区、蓄滞洪区和重要的生态环境用地；

d）各类开发区（工业园区）必须在城镇工矿用地规模内控制，尽量在城镇建设用地规划范围内统筹布局，并与周边其他用地布局相协

调；

e）采矿、能源、化工、钢铁等生产仓储用地以及其他污染性、危险性用地的布局，应与居住、商业等人口密集的用地保持安全距离。污

染性工业用地布局应避让基本农田保护区；

f）农村居民点新增用地，应用于中心村建设，可与旧村整理缩并相挂钩，控制自然村落的无序扩张，促进农村居民点适度集中；

g）优化城乡建设用地内部结构与布局，协调内部生产、生活、生态用地，控制生产用地空间、保障生活用地空间，提高生态用地空间。

9．3．7拓展农业生产和城乡绿色空间用地

a）在调查评价基础上，可按照土地适宜性合理确定园地、林地、牧草地、水产养殖地等用地的规模和布局；

b）根据现代农业、特色农业和生态农业的发展潜力，按照土地适宜性合理安排农、林、牧、渔的用地布局。引导园地向立地条件适宜的

丘陵、台地和荒坡地发展；保护林地资源、结合区域特点，因地制宜对林地进行空间布局；保护和合理利用草场资源，提高草地生产力，改善

草地生态系统；

c）充分发挥耕地、园地等农用地的生产、生态、景观和间隔的综合功能，拓展绿色空间。在城市组团之间保留连片、大面积的农地、水

面、山体等绿色空间；

d）将生态网络建设与自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园等现有自然保护管理体系相结合，形成多样化的绿色生态空间。

9．3．8构建土地利用景观风貌

a）稳定具有区域优势和地方特色的自然景观用地，顺应自然地貌形态，预留乡土植物群落生长和培育的用地空间，有效保护合理利用自

然景观资源，发挥自然景观用地的多重功能，构建良好的土地利用景观风貌；

b）根据景观风貌和视觉效果的要求，限制或引导各类土地利用类型和布局。公路沿线限制沿路建设，城乡建设用地集中布局，形成具有

较高视觉质量或较高可视度区域的景观风貌；耕地、园地、林地、草地连片保护和利用，穿插合理分布，保证重要视点之间的视觉通廊开敞；

安排土地整治区域，调整不合理土地利用类型和布局，实现景观修复和再造；

c）整体保护人文历史景观，保留重要文化线路（古运河、古驿道等）和原有乡土、民俗和休闲用地，修复、再造文化遗产长廊，形成多

样化的人文景观系统。

9．4土地用途区划定

9．4．1县级规划分区

县级规划编制，应结合实际划定基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制

区、自然与文化遗产保护区、林业用地区和牧业用地区。

9．4．2基本农田保护区

9．4．2．1下列土地应当划入基本农田保护区：

a）经国务院主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、蔬菜生产基地内的耕地；

b）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在改造或已列入改造规划的中、低产田，农业科研、教学试验田，集中连片程度较高的

耕地，相邻城镇间、城市组团间和交通沿线周边的耕地；

c）为基本农田生产和建设服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施，以及农田之间的零星土地。

9．4．2．2下列土地不应划入基本农田保护区：

a）已列入生态保护与建设实施项目的退耕还林、还草、还湖（河）耕地；

b）已列入城镇村建设用地区、独立工矿区等土地用途区的土地。

9．4．2．3基本农田保护区土地用途管制规则：

a）区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农田道路、水利、农田防护林及其他农业设施；区内的一般耕地，应参照基

本农田管制政策进行管护；

b）区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当整理、复垦或调整为基本农田，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现

状用途，但不得扩大面积；

c）禁止占用区内基本农田进行非农建设，禁止在基本农田上建房、建窑、建坟、挖砂、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他

破坏基本农田的活动；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

9．4．3一般农地区

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9．4．3．1下列土地可划入一般农地区：

a）除已划入基本农田保护区、建设用地区等土地用途区的耕地外，其余耕地原则上划入一般农地区；

b）现有成片的果园、桑园、茶园、橡胶园等种植园用地；

c）畜禽和水产养殖用地；

d）城镇绿化隔离带用地；

e）规划期间通过土地整治增加的耕地和园地；

f）为农业生产和生态建设服务的农田防护林、农村道路、农田水利等其他农业设施，以及农田之间的零星土地。

9．4．3．2一般农地区土地用途管制规则：

a）区内土地主要为耕地、园地、畜禽水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施用地；

b）区内现有非农业建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留

现状用途，但不得扩大面积；

c）禁止占用区内土地进行非农业建设，不得破坏、污染和荒芜区内土地。

9．4．4城镇村建设用地区

9．4．4．1下列土地应划入城镇村建设用地区：

a）现有的城市、建制镇、集镇和中心村建设用地；

b）规划预留城市、建制镇、集镇和中心村建设用地；

c）开发区（工业园区）等现状及规划预留的建设用地。

9．4．4．2规划确定的应整理、复垦的城镇、村庄和集镇用地，不得划入城镇村建设用地区。

9．4．4．3城镇村建设用地区土地用途管制规则：

a）区内土地主要用于城镇、农村居民点建设，与经批准的城市、建制镇、村庄和集镇规划相衔接；

b）区内城镇村建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；

c）区内农用地在批准改变用途之前，应当按现用途使用，不得荒芜。

9．4．5独立工矿区

9．4．5．1下列土地应划入独立工矿区：

a）独立于城镇村建设用地区之外，规划期间不改变用途的采矿、能源、化工、环保等建设用地（已划入其他土地用途区的除外）；

b）独立于城镇村建设用地区之外，规划期间已列入规划的采矿、能源、化工、环保等建设用地（已划入其他土地用途区的除外）。

9．4．5．2下列土地不应划入独立工矿区：

a）已列入城镇范围内的开发区（工业园区）不得划入独立工矿区；

b）规划确定应整理、复垦为非建设用地的，不得划入独立工矿区。

9．4．5．3区内建设用地应满足建筑、交通、防护、环保等建设条件，与居民点的安全距离应符合相关规定。

9．4．5．4独立工矿区土地用途管制规则：

a）区内土地主要用于采矿业以及其他不宜在居民点内安排的用地；

b）区内土地使用应符合经批准的工矿建设规划及相关规划；

c）区内因生产建设挖损、塌陷、压占的土地应及时复垦；

d）区内建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；

e）区内农用地在批准改变用途之前，应当按现用途使用，不得荒芜。

9．4．6风景旅游用地区

9．4．6．1下列土地应划入风景旅游用地区：

a）风景游赏用地、游览设施用地；

b）为游人服务而又独立设置的管理机构、科技教育、对外及内部交通、通讯用地、水、电、热、气、环境、防灾设施用地等。

9．4．6．2风景旅游用地区土地用途管制规则：

a）区内土地主要用于旅游、休憩及相关文化活动；

b）区内土地使用应当符合风景旅游区规划；

c）区内影响景观保护和游览的土地，应在规划期间调整为适宜的用途；

d）在不破坏景观资源的前提下，允许区内上地进行农业生产活动和适度的旅游设施建设；

e）严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产建设活动。

9．4．7生态环境安全控制区

9．4．7．1下列土地应划入生态环境安全控制区：

a）主要河湖及蓄滞洪区；

b）滨海防患区；

c）重要水源保护区；

d）地质灾害高危险地区；

e）其他为维护生态环境安全需要进行特殊控制的区域。

9．4．7．2生态环境安全控制区的划定应与相关专业规划相衔接。

9．4．7．3生态环境安全控制区土地用途管制规则：

a）区内土地以生态环境保护为主导用途；

b）区内土地使用应符合经批准的相关规划；

c）区内影响生态环境安全的土地，应在规划期间调整为适宜的用途；

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d）区内土地严禁进行与生态环境保护无关的开发建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出。

9．4．8自然与文化遗产保护区

9．4．8．1下列土地应当划入自然与文化遗产保护区：

a）典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的自然生态系统区域；

b）珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域；

c）具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠；

d）具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区及冰川、火山温泉等自然遗迹；

e）需要予以特殊保护的其他自然和人文景观、遗迹等保护区域。

9．4．8．2自然与文化遗产保护区土地用途管制规则：

a）区内土地主要用于保护具有特殊价值的自然和文化遗产；

b）区内土地使用应符合经批准的保护区规划；

c）区内影响景观保护的土地，应在规划期间调整为适宜的用途；

d）不得占用保护区核心区的土地进行新的生产建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步退出；

e）严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的开发建设活动。

9．4．9林业用地区

9．4．9．1下列土地应当划入林业用地区：

a）现有成片的有林地、灌木林、疏林地、未成林造林地、迹地和苗圃（已划入其他土地用途区的林地除外）；

b）已列入生态保护和建设实施项目的造林地；

c）规划期间通过土地整治增加的林地；

d）为林业生产和生态建设服务的运输、营林看护、水源保护、水土保持等设施用地。

9．4．9．2林业用地区土地用途管制规则：

a）区内土地主要用于林业生产，以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施；

b）区内现有非农业建设用地，应当按其适宜性调整为林地或其他类型的营林设施用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用

途，但不得扩大面积；

c）区内零星耕地因生态建设和环境保护需要可转为林地；

d）未经批准，禁止占用区内土地进行非农业建设，禁止占用区内土地进行毁林开垦、采石、挖沙、取土等活动。

9．4．10牧业用地区

9．4．10．1下列土地应当划入牧业用地区：

a）现有成片的人工、改良和天然草地（已划入其他土地用途区的牧草地除外）；

b）已列入生态保护和建设实施项目的牧草地；

c）规划期间通过土地整治增加的牧草地；

d）为牧业生产和生态建设服务的牧道、栏圈、牲畜饮水点、防火道、护牧林等设施用地。

9．4．10．2牧业用地区土地用途管制规则：

a）区内土地主要用于牧业生产，以及直接为牧业生产和生态建设服务的牧业设施；

b）区内现有非农业建设用地应按其适宜性调整为牧草地或其他类型的牧业设施用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用途，

但不得扩大面积；

c）未经批准，严禁占用区内土地进行非农业建设，严禁占用区内土地进行开垦、采矿、挖沙、取土等破坏草原植被的活动。

9．4．11其他规定

9．4．11．1土地用途区应依据土地用途管制的需要划定。原则上各类土地用途区不相互重叠。

9．4．11．2土地用途分区方案应与土地利用结构与布局调整方案相协调，满足规划目标的要求。

9．4．11．3土地用途区最小上图面积符合附录G的要求。

9．5建设用地空间管制

9．5．1建业用地空间管制的原则

为加强对建设用地的空间管制，按照保护资源与环境优先、有利于节约集约用地的要求，结合建设用地空间布局安排，划定建设用地管制

边界和建设用地管制区。建设用地管制区应与土地用途分区相衔接，与规划主要控制指标相协调。

9．5．2建设用地管制边界和管制区划定要求：

9．5．2．1县级规划编制，应划定以下建设用地管制边界，确定相应的建设用地管制区：

a）中心城区建设用地规模边界和扩展边界，以及相应的允许建设区和有条件建设区；

b）建制镇镇区规模边界和扩展边界，以及相应的允许建设区和有条件建设区；

c）大中型工